官方解讀 | 《2021、2022年度全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》

近日，經(jīng)碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組同意，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)實(shí)施了《2021、2022年度全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》（以下簡稱《配額方案》）。針對《配額方案》中社會關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容，生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹了有關(guān)情況。

問：《配額方案》作為全國碳市場的重要基礎(chǔ)制度文件，在編制過程中遵循了哪些基本原則？

答：配額分配制度是全國碳市場的重要基礎(chǔ)制度，是保證碳市場健康平穩(wěn)有序運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的基石?！杜漕~方案》規(guī)定了全國碳市場發(fā)電行業(yè)2021、2022年度配額核算與分配方法，明確了配額發(fā)放、調(diào)整及清繳履約等管理流程?！杜漕~方案》編制遵循的主要原則有“三個(gè)堅(jiān)持”。

一是堅(jiān)持服務(wù)大局。以助力我國實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和為目標(biāo)，充分考慮國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢、保障能源供應(yīng)等因素，在保證配額總量增長適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對電力行業(yè)增長要求的基礎(chǔ)上，合理設(shè)計(jì)方案?！杜漕~方案》采用基于強(qiáng)度的配額分配思路，不要求企業(yè)二氧化碳排放量絕對降低，而是基于實(shí)際產(chǎn)出量，即實(shí)際供電量、供熱量越大，獲得配額也越多，不會對電力生產(chǎn)形成約束，不影響電力供應(yīng)保障。

二是堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)。2021、2022年度配額分配方案基本延續(xù)2019—2020年的總體框架，配額分配的總體思路不變、覆蓋主體范圍不變、相關(guān)工作流程基本不變。同時(shí)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，針對第一個(gè)履約周期出現(xiàn)的未分年度設(shè)定基準(zhǔn)值等問題，持續(xù)完善配額分配方法，夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，提升信息化管理水平，優(yōu)化調(diào)整各類機(jī)組的供電、供熱基準(zhǔn)值，保證行業(yè)配額總量和排放總量基本相當(dāng)。

三是堅(jiān)持政策導(dǎo)向。鼓勵(lì)大容量、高能效、低排放機(jī)組和承擔(dān)熱電聯(lián)產(chǎn)任務(wù)等機(jī)組，使碳排放管理水平較好、排放水平低的企業(yè)可以通過出售富余配額獲得收益，碳排放管理水平相對較差、排放水平高的企業(yè)存在缺口需要購買配額，樹立“排碳有成本，減碳有收益”的價(jià)值導(dǎo)向。配額分配過程中采用冷卻方式修正系數(shù)、供熱量修正系數(shù)、負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)，以鼓勵(lì)機(jī)組更大范圍供熱、參與電力調(diào)峰，充分發(fā)揮碳市場在優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)電力行業(yè)清潔低碳轉(zhuǎn)型方面的引導(dǎo)作用。

問：這次發(fā)布的《配額方案》與第一個(gè)履約周期相比有哪些改進(jìn)和優(yōu)化？

答：相比于第一個(gè)履約周期配額分配方案，2021、2022年度配額分配方法在整體上保持了政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性，同時(shí)結(jié)合黨的二十大新精神新形勢新任務(wù)和行業(yè)技術(shù)進(jìn)步等實(shí)際情況作出調(diào)整優(yōu)化，在配額管理的年度劃分、平衡值、基準(zhǔn)值、修正系數(shù)等方面作出了優(yōu)化，概括起來為“五個(gè)更加”。

一是實(shí)行配額年度管理，日常管理更加精細(xì)。為更好與我國碳排放管理的年度目標(biāo)銜接，推動配額預(yù)分配、核定、清繳等環(huán)節(jié)按自然年常態(tài)化管理，區(qū)別于2019和2020年采用相同的配額分配基準(zhǔn)值、兩年合并履約的做法，2021、2022年度采用了不同的配額分配基準(zhǔn)值?；谏夏陮?shí)際排放情況確定第二年基準(zhǔn)值，使基準(zhǔn)值更加符合行業(yè)實(shí)際情況，體現(xiàn)了發(fā)電行業(yè)能效逐年提升和單位產(chǎn)出碳排放逐年下降的趨勢。2021、2022年度分別發(fā)放配額、開展履約，特別是在實(shí)施履約豁免機(jī)制統(tǒng)計(jì)配額缺口率時(shí)，改為分年度計(jì)算。

二是首次引入平衡值，信息發(fā)布更加透明。全國碳市場2019—2020年度的建設(shè)運(yùn)行有力促進(jìn)了企業(yè)碳排放管理意識和能力水平提高，2020年實(shí)測燃煤元素碳含量機(jī)組占比大幅提高，導(dǎo)致行業(yè)總體碳排放強(qiáng)度計(jì)算結(jié)果比基準(zhǔn)值測算時(shí)依據(jù)的企業(yè)排放數(shù)據(jù)偏低10%左右，使得2021、2022年基準(zhǔn)值在數(shù)值上與2019—2020年相比存在較大差異。為便于社會各界更好理解，《配額方案》引入了平衡值。平衡值是各類機(jī)組供電、供熱碳排放配額量與其經(jīng)核查排放量（應(yīng)清繳配額量）平衡時(shí)對應(yīng)的碳排放強(qiáng)度值，是制定供電、供熱基準(zhǔn)值的重要參考依據(jù)。

三是優(yōu)化配額分配基準(zhǔn)值設(shè)置，政策導(dǎo)向更加明確?！杜漕~方案》以2021年各類機(jī)組平衡值為基礎(chǔ)，按照配額總體平衡、行業(yè)企業(yè)可承受、鼓勵(lì)先進(jìn)、懲罰落后的原則，充分考慮發(fā)電行業(yè)技術(shù)進(jìn)步，在第一個(gè)履約周期基準(zhǔn)值的基礎(chǔ)上，對各類機(jī)組的供電、供熱碳排放基準(zhǔn)值進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整，使2021、2022年度基準(zhǔn)值能夠真實(shí)反映行業(yè)碳排放實(shí)際水平，總體上體現(xiàn)了激勵(lì)高效清潔機(jī)組、約束低效機(jī)組的政策導(dǎo)向，與當(dāng)前碳排放管理的要求相符。

四是調(diào)整機(jī)組負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)適用范圍，民生保障政策更加突出。與2019—2020年僅在常規(guī)燃煤發(fā)電機(jī)組配額分配時(shí)采用負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)不同，為體現(xiàn)全國碳市場對高效供熱生產(chǎn)的支持，2021、2022年在常規(guī)燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組配額分配時(shí)，也采用負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)，對熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組低負(fù)荷運(yùn)行給予配額補(bǔ)償，體現(xiàn)“保供熱、保民生”的政策導(dǎo)向。

五是減輕基層和企業(yè)負(fù)擔(dān)，惠企措施更加豐富。通過簡化規(guī)則，提升信息化水平，減輕基層負(fù)擔(dān)。在預(yù)分配環(huán)節(jié)，以2021年該機(jī)組經(jīng)核查排放量的70%作為2021、2022年度各機(jī)組預(yù)分配配額量，簡化了預(yù)分配配額的計(jì)算方法，便于操作，有利于提升工作效率。通過履約缺口率上限豁免政策、燃?xì)鈾C(jī)組豁免機(jī)制和可預(yù)支2023年度配額的靈活機(jī)制等減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。改進(jìn)配額發(fā)放工作流程，依托信息平臺開展配額審核與發(fā)放，實(shí)現(xiàn)智能化配額管理，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和計(jì)算方法的一致性，提高工作效率和質(zhì)量。

問：2021、2022年部分火電機(jī)組受疫情、能源保供等多種因素影響面臨較大經(jīng)營壓力，《配額方案》中有哪些減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的措施？

答：考慮到2021、2022年疫情影響及能源保供壓力，為有效緩解發(fā)電行業(yè)履約負(fù)擔(dān)，《配額方案》延續(xù)了上一個(gè)履約周期對燃?xì)鈾C(jī)組和配額缺口較大企業(yè)實(shí)施履約豁免機(jī)制，新增靈活履約機(jī)制及個(gè)性化紓困機(jī)制。

一是延續(xù)在核定配額環(huán)節(jié)控制配額缺口較大企業(yè)和燃?xì)鈾C(jī)組的配額缺口，采取清繳配額豁免的方式，當(dāng)重點(diǎn)排放單位核定的年度配額量小于經(jīng)核查排放量的80%時(shí)，其應(yīng)發(fā)放配額量等于年度經(jīng)核查排放量的80%。據(jù)測算，該項(xiàng)政策2021年度將減輕306家企業(yè)負(fù)擔(dān)。

二是考慮到2021、2022年企業(yè)受疫情、能源保供等多種因素影響面臨較大經(jīng)營壓力，增加可預(yù)支2023年度配額的靈活機(jī)制，緩解配額履約給重點(diǎn)排放單位帶來的壓力。對配額缺口率在10%以上（含）的重點(diǎn)排放單位，確因經(jīng)營困難無法通過購買配額按時(shí)完成履約的，可從2023年度預(yù)分配配額中預(yù)支部分配額完成履約，預(yù)支量不超過配額缺口量的50%。

三是為科學(xué)、精準(zhǔn)、有效地減輕重點(diǎn)排放單位的履約負(fù)擔(dān)，對承擔(dān)重大民生保障任務(wù)的重點(diǎn)排放單位，在執(zhí)行履約豁免機(jī)制和靈活機(jī)制后仍難以完成履約的，生態(tài)環(huán)境部統(tǒng)籌研究個(gè)性化紓困方案。

問：一家發(fā)電企業(yè)的配額量是如何計(jì)算的？計(jì)算公式中的基準(zhǔn)值和修正系數(shù)是如何確定的？為什么要設(shè)置這些修正系數(shù)？

答：碳排放配額是重點(diǎn)排放單位擁有的發(fā)電機(jī)組相應(yīng)的二氧化碳排放限額，2021、2022年度配額實(shí)行免費(fèi)分配，采用基準(zhǔn)法核算機(jī)組配額量，計(jì)算公式如下：機(jī)組配額量=供電基準(zhǔn)值×機(jī)組供電量×修正系數(shù)+供熱基準(zhǔn)值×機(jī)組供熱量。

基準(zhǔn)值反映行業(yè)平均碳排放強(qiáng)度，按照配額總量總體平衡的原則確定，即行業(yè)配額發(fā)放總量與應(yīng)清繳配額總量基本相等、不額外增加行業(yè)負(fù)擔(dān)。2022年6月，我們已完成2021年度電力行業(yè)碳排放數(shù)據(jù)核查工作。2021年基準(zhǔn)值是根據(jù)2021年實(shí)際碳排放數(shù)據(jù)測算得出，準(zhǔn)確性較高，2022年基準(zhǔn)值是在2021年數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，對標(biāo)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，基于近年來火電行業(yè)能耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度年均下降率反復(fù)測算得出。

為鼓勵(lì)機(jī)組承擔(dān)民生供熱、參與電力調(diào)峰和提高能效等，在機(jī)組配額量計(jì)算時(shí)引入了三個(gè)修正系數(shù)，包括負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)、供熱量修正系數(shù)、冷卻方式修正系數(shù)。

負(fù)荷（出力）系數(shù)修正系數(shù)的設(shè)置是為了鼓勵(lì)火電機(jī)組參與電網(wǎng)調(diào)峰和保障可再生能源上網(wǎng)，彌補(bǔ)其降低負(fù)荷以及頻繁啟停的效率損失?；痣姍C(jī)組負(fù)荷率越低，機(jī)組單位產(chǎn)出能耗也越高。該系數(shù)的設(shè)定依據(jù)為《常規(guī)燃煤發(fā)電機(jī)組單位產(chǎn)品能源消耗限額》（GB 21258-2017）及《熱電聯(lián)產(chǎn)單位產(chǎn)品能源消耗限額》（GB 35574-2017），上述兩項(xiàng)國標(biāo)通過大量機(jī)組統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得出機(jī)組負(fù)荷率與單位產(chǎn)品能耗之間的數(shù)量關(guān)系。

供熱量修正系數(shù)的設(shè)置是為了滿足鼓勵(lì)燃煤熱電聯(lián)產(chǎn)增加供熱量、替代燃煤小鍋爐和散煤的實(shí)際需要。按照我國目前“以熱定電”的熱電分?jǐn)偡绞?，對于熱電?lián)產(chǎn)機(jī)組，隨著供熱量的增加，機(jī)組整體效率提升，供電碳排放強(qiáng)度降低。供熱量修正系數(shù)為基于大量實(shí)測樣本統(tǒng)計(jì)擬合得出，根據(jù)燃煤、燃?xì)鈨深悪C(jī)組在不同供熱比情況下供電碳排放強(qiáng)度的變化曲線，得出兩類機(jī)組的供熱量修正系數(shù)分別為(1-0.22×供熱比)和(1-0.6×供熱比)。

冷卻方式修正系數(shù)的設(shè)置是為了對缺水地區(qū)使用空冷的機(jī)組進(jìn)行鼓勵(lì)。該系數(shù)考慮了因冷卻環(huán)節(jié)工藝不同造成的單位產(chǎn)品能耗差別，區(qū)分水冷和空冷燃煤機(jī)組，并通過不同賦值修正兩類機(jī)組的配額量（水冷機(jī)組的冷卻方式修正系數(shù)取1，空冷機(jī)組取1.05），與《常規(guī)燃煤發(fā)電機(jī)組單位產(chǎn)品能源消耗限額》（GB 21258-2017）及《熱電聯(lián)產(chǎn)單位產(chǎn)品能源消耗限額》（GB 35574-2017）提出的冷卻方式修正系數(shù)保持一致。

問：《配額方案》2023年發(fā)布，分配的卻是2021及2022年度的配額，為何要采用這種“事后分配”的方式？

答：《配額方案》編制遵循堅(jiān)持服務(wù)大局和穩(wěn)中求進(jìn)的原則，方案測算需要建立在準(zhǔn)確可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，對數(shù)據(jù)精度要求較高，配額分配的總體要求是供需平衡，盡可能將盈缺率控制在預(yù)定目標(biāo)范圍之內(nèi)。2021和2022年全國碳市場處于發(fā)展初期，碳排放核算核查水平以及數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管能力還有待提升，特別是由于實(shí)測燃煤元素碳含量的機(jī)組比例變化較大，碳排放數(shù)據(jù)存在一定不確定性。而采用“事前分配”，需要對碳排放數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)估，要建立在高質(zhì)量碳排放數(shù)據(jù)和科學(xué)準(zhǔn)確的分析預(yù)測等工作基礎(chǔ)上。

為穩(wěn)妥起見，我們采用“事后分配”的方式，延續(xù)第一個(gè)履約周期做法，更好的保證配額分配總量符合預(yù)期目標(biāo)，既不會因?yàn)榉峙淇偭渴湛s過緊造成行業(yè)減排負(fù)擔(dān)過重，也不會因分配總量過于寬松導(dǎo)致碳市場無法更好地發(fā)揮促進(jìn)減排的作用。由于第一個(gè)履約周期已經(jīng)釋放政策信號，企業(yè)對碳排放基準(zhǔn)值下降也有所預(yù)期，因此“事后分配”并不會影響全國碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具發(fā)揮作用。此外，目前大部分地方試點(diǎn)碳市場也采用配額“事后分配”，實(shí)踐表明現(xiàn)階段采取“事后分配”的方式能夠更加精準(zhǔn)把控配額分配總量和行業(yè)總體減排力度。

下一步，隨著全國碳市場數(shù)據(jù)質(zhì)量制度不斷完善，管理水平逐步提升，數(shù)據(jù)獲取時(shí)效性和準(zhǔn)確度提高，我們將積極研究如何由“事后分配”逐步調(diào)整為“事中分配”或“事前分配”的具體方案，盡可能提早向市場主體明確預(yù)期。